赵俊臣

  近年来，我国理论界特别是国务院有关部委直属研究机构研究人员，就农村改革提出了许多新观点。现择其主要简介如下：
一、取消农业税
    至目前，我国是世界上唯一征收农业税的国家。去年，浙江省曾宣布在全国率先取消农业税，但国家税务总局考虑到江西、江苏等相邻省的反应劝其暂缓执行。
    我国农户直接承担的农业税包括农业税、特产税和屠宰税等。朱镕基总理在九届全国人大四次会议记者招待会上答记者问时指出，我国“目前从农民手里收取300亿元农业税，600亿元乡统筹、村提留，再加上乱收费，恐怕从农民那里一年要拿1200亿元甚至更多。”据统计资料，我国农民平均每人承担的税收与摊派费用约130元。考虑到农民实际纯收入状况，这一负担是十分沉重的；特别是相对于城市居民每人实际纳税39元及享受国家义务教育、医保、交通等福利补助的现状，农民实际负担是相当沉重的。
    统计数字表明，我国计划经济时代实行工农业产品交换“剪刀差”政策使农民付出了6000—8000亿元的代价。据国家农业部统计，全国1994年农业税231.3亿元，乡村两级“三提五统”521亿元，行政事业费、集资、基金与罚款等84.95亿元，农民出义务工和劳动积累工折391.05亿元，每个农民平均负担130余元。随后农民负担不断加重，仅“三提五统”一项，1993—1998年便由每年380亿元增至729.7亿元，年均增长13.9%，人均由44.6元增到84元。1978—1991年，“剪刀差”累计高达12329.5亿元，相当于同期农业生产总值的22%；1987—1991年，每年“剪刀差”绝对额高达1000—1900亿元，成倍地高于改革的数额。此外，改革开放以来通过低价征用农民土地又使农民至少付出了2万亿元的损失。现在，当工商业的产值已占到全国GDP的85%左右的情况下，再让占GDP总量15%的农业和农民去养活劳动总人口50%的人、再让农民承担沉重的税费，在理论上不合理的、不公平的，在实践上是农民难以承受的，因而是难以为继的，也是不可行的。
   为此，尽快研究并逐步取消农业税，已在势在必行。目前，屠宰税也逐步取消；温家宝副总理已宣布对特产税将逐步缩小范围，降低税率，创造条件，最终取消；至少农业税取消的时机也已逐渐成熟。特别是，国家财政应承担与城市一样农村义务教育费用，进一步减轻农民负担，以利于进一步调动农民积极性。
二、按WTO规则，大规模增加农业支持
   我国是WTO成员国中对农业支持与补助最少的国家之一。
   按照我国入世的承诺和乌拉圭回合中形成的《农业协定》，我国可以使用的黄箱政策（即对生产和贸易具有明显的扭曲影响作用的政策）空间大约为每年补助农业约3000亿元人民币，而目前实际使用数额只有300亿元多一点。如果考虑《农业协定》附录三之规定，农业税费应当从黄箱中扣除，也就是说，农业税费相当于负的黄箱政策的支出。因此，如扣除全国每年大约1200亿元人民币的农税费，那么我国每年对农业的支持与补助为负的900亿元人民币。
    与我国形成鲜明对照的是，WTO成员国中共有30个成员国使用的黄箱政策支出超出了微量允许的范围，其中包括了所有主要发达国家，例如美国、欧盟、日本、加拿大、澳大利亚、新西兰、挪威等。根据承诺，欧盟每年可以使用的黄箱政策支出最大，超过600亿美元，日本超过300亿美元，美国为190亿美元。此外，这些国家均有巨额的绿箱政策支出。欧盟还有不受削减限制的蓝箱政策补贴。
    我国入世谈判中已承诺不对农产品出口进行补贴，而WTO成员国中共有25个成员（欧盟15国为一个成员国）可以对某些农产品出口进行一定的补贴。这些成员中包括美国、欧盟、加拿大、澳大利亚、墨西哥等。如欧盟2000年对其农产品出口补贴为20亿美元，占世界出口补贴的80%以上；美国对其农产品出口补贴为2000万美元，其他WTO成员合计出口补贴3亿多美元。据有关资料，如果按农民人均计算的话，有关国家农民享受本国政府的补贴为：美国1.4万美元，欧盟1.7万美元，日本2.3万美元；如果按耕地面积计算的话，每公顷土地农业补贴的幅度为：美国100—150美元，欧盟为300—350美元，日本约600美元；如果按产品计算的话，2000年美国对小麦的补贴约为每吨45美元，折合每吨人民币370元。值得注意的是，其他国家对农业的补贴支持的对象和方式，主要是对农产品进行价格补贴和对农民进行直接补贴，而且日美由对农产品补贴为主转变为对农民进行直接补贴为主。即使是遭到各国不满和批评的美国新农业法，也没有改变这个方向。在欧盟提出的农业政策改革方案中，更是进一步将挂钩性的黄箱补贴转变为挂钩的绿箱（即对生产和贸易无扭曲或扭曲很小的国内支持政策）补贴。与之形成鲜明对照的是，我国对农业补贴，主要是对农业投入品投入品的补贴，例如化肥、地膜、农机具、农药等生产的补贴，对农民进行直接补贴和农产品补贴较少，而发达国家对农业生产投入品的补贴较少。
    根据WTO的规则，大规模地加大对农业的支持和补贴力度，提高农业支持与补贴政策的效率和效益，这是我国保证长期食品安全的需要，提高我国农产品国际竞争力的需要，稳定和保障我国农民收入的需要，实现我国农业资源可持续利用的需要，保持我国农村社会和政治稳定的需要。
    在对农业支持和补贴中，要充分利用好绿箱，也要用好黄箱，创造条件利用好蓝箱（即黄箱政策中不需要削减的限定面积和牲畜头数、限制产量的补贴）。当前，应重点做好以下几点：一是加强农业科研、教育、推广和培训的支持；二是加大对农业基础设施建设的投资，例如村村通油路等；三是加强农产品质量与安全标准体系、质量安全检测检验体系和农业市场信息服务体系的建设；四是加强农业生态环境建设；五是对农民和农业企业的培训与促销方面的支持；六是加强对农业灾害救济和贫困人口的支持；七是加大对优良品种的补贴；八是加大对农产品基地化建设投资等。此外，取消农村教育费附加、“五统筹”范围的收费和村提留等，取消农产品流通中公路的关卡等等，也是忽视不得的问题。

三、恢复中国基层政权设在县的传统，将乡镇政府改革成县政府的派出机构

    我国历史上国家行政机构一般不进入乡村，即“皇权止于县政”，即县是国家的基层政权，县以下实行农村自治，从而适应了小农无法提供更多剩余品供养的客观实际；而在面对众多分散农户的情况下，利用乡村自身的力量达至治理乡村的目的，以减少行政成本，无疑是一种低成本的廉价治理，并由此带来“轻徭薄赋”和王朝稳定的积极成效。
    新中国成立后，我们面临着实现现代化和维持国家政权稳定的双重任务。由于城市经济微弱，唯一的选择便是从农村汲取资源，同时保持农村稳定。为此，我们运用革命战争中形成的巨大权威建立了人民公社体制，由政社合一、权力高度集中统一的组织全面管理农村社会，形成了国家行政权力主导乡村社会的全权全能型体制，使县政下移或下沉至乡，实现了通过“剪刀差”高强度汲取乡村资源的同时维护了乡村稳定，即使出现了20世纪60年代左右的严重经济危机，也没有出现大规模的反叛。但是，这种依靠政治权力维系的治理体制的边际绩效日益降低，政治动员和政治运动愈多愈频繁，人们认同率愈低。农民通过消极劳动和钻政策空子最终造成人民公社体制的解体。

  农村改革的基本特点是“分”，即保持集体土地所有权不变的前提下将经营使用权承包给农户，农民重新以家庭为单位分散劳动。为适应这一变革，国家在废除人民公社体制后，选择了“乡政村治的体制”，即在乡一级建立乡政府，进行行政管理；在乡以下的村建立村民委员会，实行村民自治。这一体制变革最初具有高成效和低成本的特点，有助于权力结构的分化与合理化。一方面，乡级政府专属行政管理，村务与公益事业由村民自治组织办理；另一方面，村民自治促使农民运用民主和法制维护和扩展自己的权益，抵制公共权力对农民自身权益的侵害，为农村的长治久安奠定了坚实的基础。
   实践中，“乡政村治”体制越来越暴露出不适应农村发展的缺陷与弊端：一是由于不得不听命于上级行政和政绩推动，乡级政府必然要将村民委员会作为自己的“腿”，对农民的经济行为和自治工作进行行政干预，并将村民自治组织行政化。彭真委员长在通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》时对村民自治组织行政化的担忧，不幸成为事实。二是由于基层行政法治改革的滞后，乡级政府仍然延续着人民公社的全权全能体制，直接地全面地管理着农村经济社会的各个方面，行政命令地管理往往对农村经济发展产生负面影响，而自已却可以不承担任何责任。三是乡级政权行政化导致机构日益膨胀，并愈益脱离乡村社会。例如“乡官城居”、“走读”干部日渐增多已引起人们日益担忧。四是乡政与财政的错位造成农民负担日益沉重。据专家测算，我国西汉时7945个农民养活一个官吏，新中国成立之初为600人养活一个官员，目前为28个农民养活一个官员。这样沉重的负担必然导致农民对国家政权的离心力，影响其治理的有效法和合法性。因此，恢复我国基层政权设在县一级的传统，将乡级政府改革为县政府的派出机构，已是势在必行。具体构想是，乡政府改为乡公所，即县政府的派出机构，专事行政执法、计划生育、社会治安等职能；村级事务还权于村民自治组织，农村经济事物还权于农业企业与农户。这样的改革，不但能够大大提高管理效率，减少各方面的摩擦与制肘，而且大大将乡级庞大的财政供养人口降低，极大地减轻县、乡财政的负担。

四、对农民土地低价征来高价卖出的制度到了非改不可的时候

    前不久，中央财经领导小组办公室、国土资源部和国务院发展研究中心就征地制度改革问题，联合做了调查。调研结果表明，我国按照现行的《土地管理法》每年征用非农建设用地达300万亩左右，每亩补助费大约3万元，农民实得1万元左右，而一转手这些被征用的土地拍卖后实际收入十几万元、数十万元甚至100多万元。为此国务院发展研究中心副主任陈锡文指出，现行这种征地制度使农民丧失了是否出卖和出卖价格决定的双重权利，形成了对农民利益的剥夺，引发了一系列问题。
   首先，农民丧失了卖不卖土地的自主权。我国宪法规定土地归农民集体所有，是农民的财产。我们是社会主义法制国家，不能随意侵占别人的东西。但是事实上土地卖不卖，根本不由农民决定，农民失去了卖不卖土地的自主权，这是权利的丧失。
其次，农民在土地被征用时没有与买方平等地坐下来谈判价格的权利。现行征地制度形成于计划经济时代，明显地带有要求农民支援国家建设的色彩。按照征地制度规定，因建设占用农村集体土地的，都必须采取征用的方式，政府先把集体土地变成国有土地，然后再出让，出让的价格是市场价格，而征地时的价格只是市场价格的极小部分。而这一小部分又由集体与农民两方面来分，农民实际到手的利益少得可怜。《土地管理法》规定，征用耕地土地补偿费是该地被征用前三年平均年产值的6—10倍，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，是该耕地被征用前三年平均年产值的4—6倍，但据国土资源部调查，许多地方在实际操作中普遍采取法定补充标准的最低限，有的甚至低于法定标准。陈锡文说，即使按最高限来补偿，土地管理法规定不得高于前三年平均值的30倍，每亩地以年产一吨粮的标准计算，每年的产值也就是1000元，30倍也就是3万元，在这3万元中，农民只能得到其中的一万元左右。据有关资料显示，土地用途转变增值的土地收益分配中，政府大约得60%—70%，村级集体组织得25%—30%，农民只能得到5%—10%。正因为卖农民的土地有利可图，一些地方政府扩张城市和“卖地”的积极性十分高涨。
    其三，农民土地被征用后因补偿低和安置不落实而形成失业阶层。土地是农民的基本生产资料和基本生活保障，如果征用农民的土地，必须付够补偿费并相应解决农民的就业问题，使之进入社会保障体系。然而，调研结果表明，我国每征一亩地就使约1.4个农民失去土地，还有些农民因此而减少土地。这意味着每年约有数百万农业人口失去赖以生存的土地。因此，由征地引发的纠纷和冲突并不鲜见。国土资源部提供的数字说，2002年上半年群众反映征地纠纷、违法占地等问题的，占信访接待部门受理总量的73%，其中40%的上访人诉说的是征地纠纷问题，在这之中又有87%反映的是征地补偿安置问题。
    从目前的国情看，工业化和城市化的进程还在加快，各地“经营土地”的呼声也越来越高，用地量无疑将会继续增加。如何营造一个多赢的格局，使开发商、农民和社会都能从中获益，而不是损不足以奉有余，这是我们必须认真对待的问题。
    国土资源部在2002年7月12日发出的《关于切实维护被征地农民合法权益的通知》中指出，要积极开展征地制度改革研究和试点工作，探讨适应社会主义市场经济体制的新型经济制度。总的改革要求，应该根据市场经济的规律，将土地当作商品来对待，买卖双方应通过公平合理的谈判来确定价格。至于征地补偿方式，可以根据各地实际情况采取如租地、土地入股、有价评判、一次买断分期付款等不同方式。